【顧爾德專欄】日菲劃界中國插針，台灣兩面受壓

端午連假，中國解放軍不忘給台灣「賀節」，先是海警船侵擾金門周邊海域，接著發動21架次軍機舉行「遠海長航」行動，其中19架次進入台灣西南空域及西太平洋。「遠海長航」不同於近年解放軍經常舉行的「聯合戰備警巡」，後者多在台灣海峽、台灣領海24浬附近舉行，而「遠海長航」則是把兵力投射到西太平洋，意圖展現解放軍已從突破第一島鏈發展成為在第一島鏈外側長期活動，也對台灣東岸造成長期威脅。

日菲為何此時啟動談判？

解放軍的行動除了針對台灣，更針對日本和菲律賓宣布要啟動海洋邊界（專屬經濟海域〔EEZ〕與大陸礁層）劃界談判。日菲劃界談判牽動了西太平洋地緣政治的緊張關係，也讓台灣陷入一個尷尬處境。

日本與菲律賓於5月底宣布啟動EEZ與大陸礁層劃界談判。根據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS），當兩國200浬EEZ與大陸礁層主張重疊時，應透過協商劃定界線；而日菲兩國從日本南端的沖繩、與那國島等地，到菲律賓北部呂宋島之間的海域間有EEZ重疊區，因此需要正式劃界。但是這個海域重疊問題存在已久，為什麼在此刻啟動談判？

從正面的理由是日菲關係近年來愈見密切，今年5月兩國升格為「全面戰略夥伴關係」，安全合作已進入準同盟階段。日本自衛隊與菲律賓軍方開始進行常態化合作，兩國也簽訂了《相互准入協定》（RAA）以簡化對方軍隊在己方領土內進行演訓的程序，並規範緊急情況下的相互援助程序。也因此，海域重疊的問題也不像過去那麼敏感、長期刻意迴避。



從法理上限制中國擴張

而另一方面，日菲進行海域劃界談判也是針對中國而來：近年來解放軍突破第一島鏈、頻頻增加在西太平洋活動。如果日、菲能把海域界線明確化，將有助於兩國在海巡、情報監測等部署更明確，讓第一島鏈海洋治理架構更完備，也更能有效防堵中國在西太平洋的活動。這也代表著日本更積極地賦予自己在印太戰略中角色，並符合美國期盼的日、菲承擔更多區域防衛責任。

日本與菲律賓兩國開始把從琉球群島、台灣東方海域到巴士海峽視為共同戰略空間，劃界談判的意義在於：原本只是軍事上的第一島鏈，如今在海洋法上的管轄空間也制度化。這有助於把戰略合作進一步轉化為有國際法基礎的海洋秩序，也等於從法理上限制中國在這個海域的擴張。

中國企圖納入近海治理

這當然讓中國產生高度警覺，所以當5月底日菲宣布啟動劃界協商，中國外交部就強烈抗議、宣稱談判「完全非法無效」，並分別向兩國提出外交交涉。接著6月1日，中國海警岱山艦編隊高調在台灣東面海域「執法巡查」，中國央視所屬「玉淵譚天」宣稱這是中國海警首次在台灣以東海域直接開展執法巡查。接著6月6到10日間，中國交通運輸部派出多艘公務船展開「海上交通專項執法和掃測行動」；海警船還進入日本與那國島南方海域的專屬經濟區，首度在這個區域主張管轄權。6月16至18日，中國自然資源部又派出「向陽紅22」調查船在台灣以東海域展開海洋環境調查，並宣稱這個區域是其「管轄海域」；中國官媒《環球時報》並發表文章稱，海洋環境調查行動「還釋放出非常明確的信號：台灣島以東海域，正在被納入我國更加系統、常態、深入的治理框架之中。這說明，此前多部門行動中逐步顯現出來的『近海治理模式』已經延伸到自然資源領域，且正在走深走實。」

從海警船、自然資源部調查船，最後6月21日軍隊直接出動舉行「遠海長航」，一步一步要把台灣以東海域納入其「近海治理」，並企圖藉此逼退日、菲在這個區域進行的法理布局。



台灣礙於政治現實難參與

日、菲、中三國在台灣東面海域較勁，讓台灣處境尷尬：日、菲要進行海域劃界，卻沒有讓另一個當事者台灣參與，這片海域與台灣可以主張的200浬EEZ高度重疊，包括蘇澳以東與日本八重山海域重疊，巴士海峽台菲海域也有重疊。反倒是中國越俎代庖，宣稱對這個海域有管轄權。台灣外交部第一時間的發言也沒有拿捏恰當，外長林佳龍是對日、菲海域劃界談判「予以肯定」，並強調「日菲協議不影響台灣權益」，這個發言引發在野政黨強烈質疑。林佳龍解釋說台灣已與相關國家溝通，確保自身利益不受損害；既有的《台日漁業協議》與《台菲漁業事務執法合作協定》依然適用。

台灣外交部很清楚日菲談判是針對中國，並不是針對台灣，所以會「予以肯定」。但問題是日菲談判還未開始，而雙方要談的標的涉及台灣主張的經濟海域，台灣卻因不能參與。根本原因在於台灣因國際政治現實限制，難以參與此類正式的多邊法律程序。



多項權益保障尚無答案

雖然《台日漁業協議》與《台菲漁業事務執法合作協定》能在相當程度上保障台灣漁民於爭議海域的作業權益，但《台日漁業協議》適用海域主要為北緯27度以南、日本先島諸島以北、包括釣魚台周邊水域。此次日菲海洋劃界談判所涉及的八重山群島以南、台灣以東海域，不僅未建立類似漁業協議的專門安排，多年來台灣數度要求日方比照《台日漁業協議》模式協商八重山群島以南海域漁船作業問題，但日方始終拒絕回應。因此，相關權益在未來海洋治理架構中能否獲得保障？仍是未知數。此外，日菲若完成專屬經濟區（EEZ）及大陸棚（礁層）劃界，雖不必然導致台日或台菲既有協議失效，但若與現行漁業作業區、執法協調機制或資源管理範圍產生重疊，各方可能需要重新協商執行機制。

更何況漁權只是海域問題的一部分，其他還包括大陸棚權利、資源開發、海洋科研監測、海底電纜保護、海上交通管理等，這些並非上述兩個漁業協定所涵蓋的議題。尤其台灣東部海域是亞太海底電纜的重要節點，一旦日菲完成大陸棚劃界，相關電纜鋪設與維護的法律管轄歸屬，將可能面臨重新釐清的壓力。若台灣不能參與談判，在這些議題上的權益要如何受到保障，至今仍無答案。



應積極宣示避免「默認」

簡單地說，日菲是要商討建構西太平洋的海洋治理架構，而台灣必須關切的是，未來在這個治理架構中的地位與發言權是否能得到保障。台灣若長期對此採取低調或沉默態度，在國際法上將存在「默認」（Acquiescence）的法律風險。若缺乏及時且明確的法理立場宣告，容易在國際法上被解讀為對他國EEZ主張的消極讓步。

如今更令台灣頭痛的，不是日菲談判結果對台灣權益的潛在影響，而是中國藉日菲啟動談判為由，搶先宣告對台灣以東海域的「近海治理」權力，意圖將對台灣的軍事與執法威脅，從台灣海峽西側進一步擴大到西太平洋東側。中國的如意算盤是逐步增加在台灣東部海域的執法、作業與軍演頻率，並將其常態化。借用《環球時報》的語言，就是「把近海治理模式走深走實」。這套做法與中國在南海的操作模式如出一轍——先以常態化執法建立實質存在的事實，再以既成事實來對抗國際海洋法。

也正因為中國的灰色地帶與軍事壓力持續升高，台灣更需要積極利用雙邊、多邊模式參與西太平洋治理架構。台灣必須不間斷地明確宣示自身權利，避免形成默認效果；同時應持續在重疊海域進行常態化的巡防與各項科研活動，藉此向國際社會宣示台灣在此區域擁有實質管轄與和平使用的事實。

此刻，台灣不只面對中國在台灣東部海域步步進逼的「近海治理」，也必須在日菲主導的新海洋治理架構中爭取自身的地位與發言權。這兩股力量同時向台灣逼近，考驗著台灣能否在第一島鏈秩序重組過程中確立自身戰略位置。

作者為資深新聞工作者、專欄作家